北京带头！“混改操作指引”的八大创新亮点

——解读北京市《市属国有企业混合所有制改革操作指引》

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2019年8月9日，北京市国资委正式出台《关于印发<市属国有企业混合所有制改革操作指引>的通知》（京国资发〔2019〕15号）（以下简称《操作指引》）。

是指导北京市属国企推动实施混改的重要操作指南文件，成为国资系统发布国企混改操作指引的首例，对地方国资指导并加快推动实施国企混改具有重要的借鉴意义。

从中央到地方国企混改相关政策频频发布，如何兼顾政策规范性和企业实际问题解决，如何兼顾政策红线和改革突破创新，成为众多国有企业有效推动实施混改面临的关键问题，也是众多国企混改进程不及预期的重要制约因素。

《操作指引》的发布对于解决国企混改面临的问题或顾虑具有直接的指导意义。

一、

《操作指引》三大特点

《操作指引》作为首例指导国企混改的指南性文件，依据有关国企混改上位法文件，充分结合国企改革面临或关注的重要问题编制，其具有系统性、操作性和创新性特点。

（一）系统性。依据融合各级、各项混改政策要求，从制定混改方案、履行决策流程、开展审计评估、投资者选择、规范交易行为、办理交割登记等环节，全面阐释混改操作流程，且覆盖了混改革后的企业治理结构、激励机制、股东代表和参股企业管理等内容。

（二）操作性。以国企混改全流程为主线，就如何制定混改方案、如何实施方案、如何解决混改中面临的关键问题、如何推动混改后的治理、管控、市场化机制改革等进行了详细全面的阐释和说明，对于国企推动实施混改具有非常直接的指导作用。

（三）创新性。依据有关国企混改上位法文件指导思想和要求，结合国企混改普遍面临的关键问题，有细化、有突破，即对各级政策中提到的容错纠错机制、国有股东代表管理等进行了明确细化，对员工中长期激励机制、混改中涉及的对赌条约、回购条款等进行了突破创新。

二、

《操作指引》八大创新亮点

（一）明确股权设置底线。

国企混改股权结构比例设置是混改最为关键的环节，事关国有资本布局的战略性要求，如何规范落实“宜控则控、宜参则参”是国企混改的重要问题。

《操作指引》明确提出，“除市政府和市国资委要求的战略性持股、主业涉及重要行业、关键领域以及支撑首都功能定位企业，混合所有制改革后应当保证国有股东控股地位外，不设国有股权持股比例限制，宜控则控，宜参则参。”

（二）明确管控层级要求。

压缩国企组织管理层级，提升国企组织运营效率是国企改革重要的内容之一。

为避免由于混改可能出现的国企管理层级增加，《操作指引》明确提出，“结合“十三五”战略规划和自身功能定位，合理设计混合所有制改革企业层级和管理架构，避免新增管理层级”。

（三）明确企业评估过程中重要事项处理要求。

针对国企混改企业评估过程中面临的实际问题明确了处理要求。

1.明确评估基准日选择就近原则。

《操作指引》提出，“市属国有企业实施混合所有制改革涉及资产评估基准日的确定，应接近评估目的对应的经济行为或特定事项的实施日期。”

2.明确评估后重大事项影响调整要求。

《操作指引》提出，“企业在评估基准日后如遇重大事项,如汇率变动、国家重大政策调整、企业资产权属或数量、价值发生重大变化等,可能对评估结论产生重大影响时,应当关注评估基准日或评估结论是否进行了合理调整。”

3.明确评估无形资产基本要求。

《操作指引》提出，“市属国有企业资产评估及确定交易对价时，应当关注评估范围是否包括土地使用权、矿业权、专利权、商标权、专有技术、特许经营权等无形资产，以及企业品牌带来的预期价值。”

（四）明确国有股东代表管理要求。

加强国有股东代表管理，健全国有股东管理机制，如何发挥国有股东代表的关键桥梁作用，是国有资本逐级授权放权后，有效兼顾国有资本配置效率和风险控制的核心内容之一。

就国有股东代表管理，《操作指引》提出，“1.国有股东要建立有效的派出国有股东代表履职报告制度和考核评价制度。2.国有股东代表应当在授权范围内，参与企业的股东会等会议，跟踪任职企业经营、财务指标的变动，及时做出分析判断，妥善处理存在的经营、财务风险，涉及重大事项应及时报告国有股东。”

（五）明确容错纠错机制的基本准则。

部分国企领导人员不敢改、怕担责，是影响国企混改进程的重要因素之一。诸多混改政策中已然提到建立合理的容错纠错机制，但并没有明确说明容错纠错机制的具体规范要求，而《操作指引》中第一次明确了基本准则，即以程序的规范性作为免责容错的界定标准。

《操作指引》提出，“对于按照规定履行民主决策、方案制定、审计评估、资产交易、办理交割登记、审核上报等程序，未发现牟取非法利益的混合所有制改革项目，可视为履行勤勉尽责义务，给予免责容错”。

（六）松绑对赌条约和回购条款。

国企混改过程中，引入理想的战略投资者是诸多混改国企面临的难点之一。鉴于信息不对称问题，外部投资者在参与国企混改过程中，经常会提出对赌条约或回购条款的要求，按照目前政策要求，基本不允许与投资者签订该类条款，而《操作指引》中对该类条款进行了松绑。

《操作指引》提出，“市属国有企业在混合所有制改革中，原则上不得与投资者签订对赌条约和回购条款。确需签订的，应在确保国有权益不受损害的前提下，经市管企业董事会同意后执行，并充分考虑后续操作的规范性、可行性以及法律风险和隐患的解决预案。”

（七）支持“逆向方式”混改。

混合所有制经济的本质是国有资本与非国有资本、不同控制主体的国有资本间的股权多元化。

由此，国企既可以将外部资本“引进来”实现混改，也可以将国有资本主动“走出去”实现混改。《操作指引》明确提出了支持国有资本通过走出去的“逆向方式”落实混改。

《操作指引》提出，“支持市属国有企业根据自身产业发展战略通过股权合作、项目合作等多种方式参与民营企业、外资企业等非国有企业发展，优化产业链布局，发展混合所有制经济。”

同时，为促进“逆向方式”实现混改，《操作指引》还提出了具体操作措施，“鼓励市属国有企业通过北京产权交易所等发布投资需求和合作需求，北京产权交易所等应当为市属国有企业提供相关服务。”

（八）鼓励探索分红权激励。

目前针对非上市公司的分红激励，一般直接依据4号文要求，主要针对科技型企业实施。而《操作指引》放宽了实施分红权激励的企业范围。

《操作指引》提出，“推动股权出售、股权奖励、股权期权、岗位分红和项目收益分红等人才激励措施实施，适时拓宽员工持股实施范围及比例。积极探索混合所有制改革企业高级管理人员和业务骨干分红权激励。”

三、

《操作指引》两大意义

北京市国资委发布的《操作指引》是首例指导国企推动实施混改的操作指南，对于地方有效有序加快推动国企混改具有重要的借鉴意义。

一是各地方国资系统为规范国企混改行为、加快国企混改进程，可借鉴北京市国资委做法，结合本地国企混改面临的实际问题，出台配套差异化的操作指引，从而助力本地国企混改工作有效开展。

二是各地方国资系统在推动本地国企混改过程中，针对上位法文件中未明确细化的要求，在不违背政策基本指导思想本质要求的情况下，按照“法无禁止即可为”的改革精神，主动探索、锐意创新。

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2019/8/19（星期一）晚19：30-20:30

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